La pubblica amministrazione al vaglio del Clare Loqui
- Avv Aldo Lucarelli
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Cosa é il Clare Loqui?
Vuol dire esprimersi in modo chiaro, comprensibile e non ambiguo, nell’ambito del diritto vuol dire fornire una risposta esplicita alle istanze dei cittadini e quindi non nascondersi dietro formule vaghe, silenzi o tecnicismi inutili.
Tale principio secondo il Consilglio di Stato é applicabile anche alle Istanze del privato nei confronti di atti di pianificazione urbanistica. (CdS 2084/2026)
Come ricordato dal CdS (sentenza n. 9014 dell’11 novembre 2024), essa ha progressivamente ampliato i presupposti per la sua configurabilità:
“la maggiore apertura si ricollega ad una nuova consapevolezza circa lo statuto giuridico della relazione procedimentale (su cui di recente cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. n. 7 del 2021) in quanto soggetta non solo alle c.d. regole di validità degli atti ma anche a quelle di comportamento (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., n. 5 del 2018), in tale ottica, le istanze rivolte dai privati alla Pubblica Amministrazione devono essere valutate con riferimento ai canoni di buona fede e conservazione di cui agli artt. 1366 e 1367 c.c..
La giurisprudenza del Consiglio ha infatti osservato che se è vero che il privato non è onerato dell’esatta qualificazione giuridica delle istanze dirette alla Pubblica Amministrazione né è tenuto ad utilizzare una precisa terminologia giuridica, non altrettanto è a dirsi per l’Amministrazione destinataria delle domande dei cittadini, la quale, invece, ha l’obbligo di qualificare esattamente ogni richiesta ricevuta sulla base dell’oggetto e dello scopo della stessa, procurando di accoglierla nei termini degli istituti applicabili in relazione al contesto fattuale e giuridico nel quale l’istanza si inserisce ed in coerenza con le finalità avute di mira dal richiedente.
Ne consegue che l’Amministrazione deve tener conto della volontà manifestata dal privato, siccome obiettivamente ricavabile dalla domanda formulata, mediante il ricorso alle comuni regole dell’interpretazione giuridica (Cons. Stato, Sez. V, 28 maggio 2004, n. 3452).
il rapporto tra cittadino e Pubblica Amministrazione è governato dal principio di buona fede e da un ruolo "servente" dell'ente pubblico, il quale ha l'obbligo giuridico di rispondere in modo chiaro (clare loqui) a ogni istanza, anche se manifestamente infondata o inammissibile.
In particolare, l'Amministrazione non può trincerarsi dietro un'errata terminologia tecnica utilizzata dal privato, ma deve riqualificare d'ufficio l'istanza in base al suo scopo oggettivo e al contesto normativo, garantendo una risposta espressa anche in materia di atti generali di pianificazione qualora l'obbligo di provvedere sia vincolato nell'an
deve essere considerato anche il disposto dell’art. 2 comma 1 della legge n. 241/1990, al riguardo, va ribadito che, nell’ambito dell’evoluzione giurisprudenziale sopra richiamata,
l’obbligo di provvedere è configurabile anche in relazione agli atti generali e, segnatamente, a quelli di pianificazione e di programmazione,
“sul presupposto che la preclusione all’esperibilità del rito sul silenzio non deriva dal mero carattere regolamentare o generale dell'atto di cui si invoca l'adozione, e tanto meno dalla discrezionalità, più o meno ampia, del potere, quanto dal fatto che, in ragione dell'ordinario rivolgersi di tali atti a una pluralità indifferenziata di soggetti destinatari, non individuabili ex ante e destinati anche a cambiare nel corso del tempo, è molto complessa e delicata l'opera di individuazione dei requisiti della legittimazione e dell'interesse a ricorrere in capo a chi si attivi per l'adozione di provvedimenti di tal natura (in senso favorevole cfr. Cons. Stato, sez. IV, 17 dicembre 2018 n. 7090; nonché Cons. Stato, sentenza n. 9014 del 2024, cit.).
In sostanza, l’azione avverso il silenzio è impraticabile solo laddove manchi uno specifico e individuato destinatario dell’azione amministrativa
(così in termini, Cons. Stato, sez. IV, 7 luglio 2009, n. 4351, con specifico riferimento agli atti normativi che, per la loro generalità e astrattezza vedono quali loro destinatari la collettività, ovvero, categorie di soggetti genericamente e astrattamente determinate).
Anche rispetto agli atti generali possono quindi “essere individuati interessi legittimi differenziati e qualificati, in particolare nelle ipotesi di procedimenti officiosi aventi ad oggetto attività di natura generale programmatoria e pianificatoria dovuta nell’an ma discrezionale nel quomodo e nel quid (cfr., ad esempio, Cons. Stato, sez. V, n. 273 del 22 gennaio 2015 nonché, da ultimo Cons. giust. amm., n. 905 del 2020), rimarcando, altresì, che, in mancanza di una puntuale previsione normativa, l’amministrazione non può sospendere o interrompere sine die il procedimento di approvazione (Cons. Stato, sez. V, n. 2212 del 2 aprile 2020)” (Cons. Stato, sentenza n. 7316 del 2020).
Anche la Corte costituzionale ha da tempo affermato che i principi generali di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241 - e, in particolare, quelli contemplati dall'art. 2, comma 2, che impone alla pubblica amministrazione di concludere il procedimento entro il termine all’uopo definito dalla legge - debbono essere applicati anche agli atti amministrativi generali di pianificazione e di programmazione.
Tale dovere, peraltro, prescinde dal fatto che il procedimento consegua obbligatoriamente ad un'istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio.
In entrambi i casi, l’inosservanza del termine per la definizione del procedimento, pur non comportando la decadenza dal potere, connota in termini di illegittimità il comportamento della pubblica amministrazione, con conseguente possibilità per i soggetti interessati di ricorrere in giudizio avverso il silenzio-rifiuto ritualmente formatosi, al fine di tutelare le proprie posizioni giuridiche soggettive attraverso l'utilizzo di tutti i rimedi apprestati dall'ordinamento (Corte cost., sentenze n. 176 del 2004, n. 355 del 2002, nonché n. 262 del 1997).
La sentenza richiamata CdS 2084/2026 stabilisce che il rapporto tra cittadino e Pubblica Amministrazione è governato dal principio di buona fede e da un ruolo "servente" dell'ente pubblico, il quale ha l'obbligo giuridico di rispondere in modo chiaro (clare loqui) a ogni istanza, anche se manifestamente infondata o inammissibile.
In particolare, l'Amministrazione non può trincerarsi dietro un'errata terminologia tecnica utilizzata dal privato, ma deve riqualificare d'ufficio l'istanza in base al suo scopo oggettivo e al contesto normativo, garantendo una risposta espressa anche in materia di atti generali di pianificazione qualora l'obbligo di provvedere sia vincolato nell'an
Avv Aldo Lucarelli
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