Pianificazione farmaceutica: il Consiglio di Stato alza la posta sull’interesse concreto dei farmacisti
- Avv Aldo Lucarelli
- 27 feb
- Tempo di lettura: 4 min
#lPianificazione farmaceutica: il Consiglio di Stato alza la posta sull'interesse concreto nei ricorsi
La revisione della pianta organica farmaceutica alla luce delle recenti pronunce del Consiglio di Stato: tra interesse qualificato, onere probatorio e discrezionalità comunale.
La disciplina della pianta organica delle farmacie, disciplinata come noto dall'art. 2 L. 475/1968, art. 5 L. 362/1991 e art. 11 L. 27/2012, affida ai Comuni la competenza primaria per l'individuazione e localizzazione delle sedi farmaceutiche, in armonia con il principio di sussidiarietà verticale (art. 118 Cost.).
La revisione delle circoscrizioni territoriali – pianificazione secondaria – risponde quindi all'esigenza di garantire un equilibrio dinamico tra distribuzione capillare del servizio pubblico, accessibilità (anche notturna) e parametri demografici (abitanti/farmacia).
Le recenti ordinanza cautelare CdS, Sez. III, n. 603/2026 (reg. provv. cau., ric. n. 806/2026) e sentenza n. 1144/2025 (reg. provv. coll., ric. n. 1119/2022) sistematizzano i principi in materia di
1) legittimazione,
2) onere probatorio e
3) tutela cautelare,
integrando orientamenti consolidati dai quali nel presente provvedimento prendiamo spunto.
1) L'interesse qualificato a ricorrere: circoscrizione territoriale e concretezza lesiva (n. 603/2026)
L'ordinanza n. 603/2026 esclude la legittimazione di un titolare di sede urbana centrale che contesta la ridefinizione zonale senza provare ridimensionamento specifico della propria circoscrizione da tali premesse discende che
L'interesse concreto a ricorrere é quindi un “filtro” contro ricorsi inammissibili
Quindi non sono tutelabili riflessi economici "di mero fatto" su altre zone non di lesive dei propri interessi.
Ed infatti la determinazione di modifica dei confini tra farmacie si colloca all’interno di un atto di pianificazione generale quale è quello di revisione della pianta organica, funzionale al miglior assetto delle farmacie sul territorio comunale (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, III, 6 febbraio 2015, n. 603; Cons. Giust. Amm. Sic. Sez. giurisdiz., 17 febbraio 1998, n. 39): secondo la giurisprudenza l’atto di revisione della pianta organica delle farmacie, in quanto atto programmatorio a contenuto generale, non necessita in via generale di una analitica motivazione calibrata sulle singole situazioni locali (C.d.S., III, 10 aprile 2014, n. 1727; 29 gennaio 2014, n. 454).
E’, infatti, sufficiente l'esternazione dei criteri ispiratori adottati dall'autorità emanante, i quali criteri vanno ricercati negli atti del procedimento complessivamente inteso in base ai quali è possibile verificare se detti criteri siano legittimi, congrui e ragionevoli e se il provvedimento sia coerente con essi (Cons. Stato, sez. III, 10/04/2014, n. 1727)
La giurisprudenza consolidata (da decenni) è nel senso che la delimitazione delle sedi farmaceutiche non richiede, di massima, una specifica motivazione, tranne che in alcuni casi particolari, come ad esempio la modifica delle zone non correlata all'istituzione di nuove sedi, oppure l'istituzione di una sede aggiuntiva con il criterio c.d. demografico. (Cons. Stato, sez. III, n. 1727/2014)
“Anche in questi casi, tuttavia, deve ritenersi che per soddisfare l’obbligo di motivazione, sia sufficiente l'esternazione dei criteri ispiratori adottati. Non si può invero pretendere che l'autorità emanante (in questa materia come in qualunque altra) si dia carico di rispondere in anticipo ad ogni possibile obiezione che a posteriori si voglia escogitare contro le sue scelte; né che spieghi analiticamente perché abbia scartato ciascuna delle innumerevoli altre soluzioni concepibili. A tacer d'altro, si tratterebbe di un'impresa impossibile.
In effetti, l'esternazione dei criteri ispiratori (che può risultare anche dall'insieme degli atti del procedimento) è sufficiente in quanto consente di verificare: primo, se detti criteri siano legittimi, congrui, ragionevoli, etc.; secondo, se il provvedimento sia realmente coerente con essi” (così, testualmente, Cons. Stato, Sez. III, n. 1727/2014).
In ogni caso, il sindacato sulla scelta ampiamente discrezionale operata dall’Amministrazione è sindacabile solo in modo estrinseco, e dunque, per manifesta arbitrarietà, irrazionalità, irragionevolezza e travisamento dei fatti (T.A.R. Campania, sede di Napoli, sez. V, 8/01/2018, n. 100; Cons. Stato Sez. IV, 13/1/2006, n. 68; T.A.R. Veneto sez. III, n. 101/2016 e CdS Sez. III, 09.10.2018, n. 5795).
Comune e Regione competenze ormai pacificamente divise
In tema di competenze ed nuove istituzioni di farmacie poi si segnala CdS 2019 n 6998secondo cui l'individuazione e la localizzazione delle sedi farmaceutiche sono connesse ai compiti di pianificazione urbanistica attribuiti ai Comuni, enti appartenenti ad un livello di governo più prossimo ai cittadini, in piena coerenza con il principio costituzionale della sussidiarietà verticale (Consiglio di Stato, Sez. III, 02/05/2016, n.1658).
Leggi pure
Fatta eccezione per i casi di esplicita attribuzione da parte del Legislatore alle Regioni e alle Province autonome dell'istituzione di farmacie localizzate in determinati siti (stazioni ferroviarie, aeroporti, etc.), che per la loro specifica funzione hanno rilevanza ultra comunale, va esclusa una residua competenza della Regione, anche ai sensi delle normative regionali, trattandosi di materia della tutela della salute, di competenza concorrente dello Stato e delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, comma 3, Costituzione, e considerato che la determinazione del livello di governo competente per la localizzazione delle sedi farmaceutiche è da ritenersi principio fondamentale della materia, per cui ne è preclusa la modificazione da parte del legislatore regionale, le cui disposizioni contrastanti devono ritenersi tacitamente abrogate (Consiglio di Stato, sez. III, n. 5446/2017).
La netta divisione della competenza Comune/Regione, così come il formalismo degli atti prodromici necessari alla revisione (pareri/planimetrie/rilievi tipografici e conteggi demografici etc ) sottolineano come la procedura di revisione ✍️ della pianta organica delle farmacia a cadenza biennale (art 2 legge 475/1968) sia divenuta una “regola” ordinaria della pubblica amministrazione da seguire con tecnicismo.
Diritto Farmaceutico
Avv Aldo Lucarelli
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