In tema di reati edilizi, il rispetto del requisito della conformità delle opere sia alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione che a quella vigente al momento della presentazione della domanda di regolarizzazione (cd. “doppia conformità”), richiesto ai fini del rilascio del permesso di costruire in sanatoria ex artt. 36 e 45 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, è da ritenersi escluso nel caso di edificazioni eseguite in assenza del preventivo ottenimento dell’autorizzazione sismica. Cass.Pen. 2357/2023Tale assunto risale ad una compiuta ricostruzione in tema di reati edilizi, di doppia conformità e di incidenza che ha l'autorizzazione sismica compiuta dal 2021 dal Tar Napoli.
In estrema sintesi la disciplina sismica non consente il meccanismo della doppia conformità stante l'elevata pericolosità per l'incolumità pubblica.
Vediamo il perché, se non hai tempo corri alle conclusioni
In via preliminare occorre muovere dall’art. 94, comma 1, del d.P.R. n.380 del 2001 che, riprendendo l’art. 18 della Legge n.64 del 1974, stabilisce che:
“1. Fermo restando l’obbligo del titolo abilitativo all’intervento edilizio, nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità all’uopo indicate nei decreti di cui all’articolo 83, non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione del competente ufficio tecnico della regione”. Sul punto è stato chiarito che l’intento unificatore del citato art.94 è “palesemente orientato ad eseguire una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche l’ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela dell’incolumità pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile”, materia in cui peraltro, come per il governo del territorio, compete sempre allo Stato la determinazione dei principi fondamentali (Corte cost., 20.7.2012, n.201; 5.5.2006, n.182).In questa ottica l’art. 94, che esprime il fondamentale principio della preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico regionale per l’inizio dei lavori nelle località dichiarate sismiche, è stato così ritenuto espressione di un “principio fondamentale in materia di governo del territorio e protezione civile” (Corte cost., 12.4.2013, n.64; 5.11.2010, n.312).
La giurisprudenza maggioritaria è consolidata nel ritenere, alla stregua del citato art.94, che l’autorizzazione sismica, sebben non costituisca presupposto per il rilascio del permesso di costruire (o per la presentazione della SCIA), è pur sempre condizione di efficacia dello stesso e, quindi, è necessaria per l’inizio dei lavori ( Cass. Pen., III, 9.7.2008, n. 38405);
Così' come la stessa incompletezza dell'autorizzazione sismica in sanatoria sia un profilo rilevante ai fini del rigetto dell'istanza.
Peraltro va considerato che anche disposizioni in materia di vigilanza sulle costruzioni in zone sismiche, come l’art. 96 del d.P.R. n. 380 cit. secondo cui
“1. I funzionari, gli ufficiali ed agenti indicati all’articolo 103, appena accertato un fatto costituente violazione delle presenti norme, compilano processo verbale trasmettendolo immediatamente al competente ufficio tecnico della regione. 2. Il dirigente dell’ufficio tecnico regionale, previ, occorrendo, ulteriori accertamenti di carattere tecnico, trasmette il processo verbale all’autorità giudiziaria competente con le sue deduzioni”, sono norme relative all’accertamento in sede penale delle violazioni sismiche, che in alcun modo possono essere interpretate come volte a consentire il rilascio di un’autorizzazione postuma rispetto a interventi già posti in essere. Egualmente è a dirsi per i successivi artt. 98, 99 e 100, che consentono: a) al giudice penale di impartire con il decreto o la sentenza di condanna le “prescrizioni necessarie per rendere le opere conformi alle norme […], fissando il relativo termine” che, in caso di irrevocabilità della sentenza o di esecutività del decreto, possono essere eseguite dal competente ufficio tecnico regionale, “se del caso con l’assistenza della forza pubblica, a spese del condannato”; b) alla Regione, qualora il reato sia estinto per qualsiasi causa, di ordinare con provvedimento definitivo, adottato sentito l’organo tecnico consultivo della Regione, “l’esecuzione di modifiche idonee a renderle conformi alle norme stesse”.
È di ogni evidenza che le disposizioni da ultimo citate, quali applicabili ratione temporis, non danno in alcun modo vita a un procedimento amministrativo di autorizzazione in sanatoria su istanza del privato, limitandosi a consentire la conservazione del manufatto eretto in difetto di autorizzazione sismica preventiva, una volta che la vicenda penale sia stata comunque definita.
Opere soppalcate, quando necessitano di un permesso di costruzione.
In proposito la dottrina e la giurisprudenza sono da tempo concordi nel ritenere che, ai fini della costruzione di aree soppalcate, occorre sostanzialmente o il permesso di costruire o in alternativa la DIA onerosa, rilevandosi, in ordine al titolo abilitativo richiesto per la realizzazione di soppalchi interni alle abitazioni che “occorre distinguere i casi nei quali, in relazione alla tipologia ed alla dimensione dell’intervento, può essere sufficiente una denuncia di inizio di attività, dai casi nei quali occorre una vera e propria concessione edilizia, oggi permesso di costruire; deve infatti ritenersi sufficiente una d.i.a. nel caso in cui il soppalco sia di modeste dimensione al servizio della preesistente unità immobiliare, mentre, viceversa, deve ritenersi necessario il permesso di costruire quando il soppalco sia di dimensioni non modeste e comporti una sostanziale ristrutturazione dell’immobile preesistente, ai sensi dell’art. 3 comma 1 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, comportando un incremento delle superfici dell’immobile e quindi anche un ulteriore possibile carico urbanistico” (T.A.R. Campania, Napoli, IV, 10.12.2007, n. 15871; 27.6.2005, n. 8681).
Come anche statuito dal giudice di appello (Cons. Stato, IV, 3.9.2014, n. 4468), “un soppalco realizzato, avente superficie di 20 mq. e posto a mt. 1,98 dal soffitto, amplia in maniera significativa la superficie calpestabile dell'immobile destinato ad attività commerciale e, creando un'ulteriore superficie calpestabile ed autonomi spazi, rientra nel novero degli interventi di ristrutturazione edilizia, di cui all'art. 10 comma 1 lett. c), d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, dal momento che determina una modifica della superficie utile dell'appartamento con conseguente aggravio del carico urbanistico e, pertanto, necessita del permesso di costruire”.
L'opera repressiva della Pubblica Amministrazione una volta "scoperta" la non legittimità.
In mancanza di siffatte prescrizioni ben puo' l'amministrazione procedere a sanzione demolitoria prevista dal DPR 380/01 nell’esercizio del suo potere di vigilanza e di repressione degli abusi ex art. 27 DPR n.380/2001, a fronte di un opera realizzata in violazione dell’art. 32 comma 1, lett. f) che sanziona con la demolizione le opere realizzate in spregio della normativa antisismica. (“entro un termine ragionevole”) perché, se così fosse, si dovrebbe considerare comunque e sempre “ragionevole” l’autoannullamento effettuato dall’Amministrazione entro 18 mesi, laddove nulla vieta di ritenere irragionevole anche un provvedimento in autotutela adottato entro il predetto termine.
La stessa Adunanza Plenaria (17.10.2017, n.8) ha di recente chiarito che il mero decorso del tempo, di per sé solo, non consuma il potere di adozione dell’annullamento d’ufficio e che, in ogni caso, il termine ‘ragionevole’ per la sua adozione decorre soltanto dal momento della scoperta, da parte dell’amministrazione, dei fatti e delle circostanze posti a fondamento dell’atto di ritiro. L’onere motivazionale gravante sull’amministrazione risulterà attenuato in ragione della rilevanza e autoevidenza degli interessi pubblici tutelati (al punto che, nelle ipotesi di maggior rilievo, esso potrà essere soddisfatto attraverso il richiamo alle pertinenti circostanze in fatto e il rinvio alle disposizioni di tutela che risultano in concreto violate, che normalmente possano integrare, ove necessario, le ragioni di interesse pubblico che depongano nel senso dell’esercizio del ius poenitendi); in ogni caso la non veritiera prospettazione da parte del privato delle circostanze in fatto e in diritto poste a fondamento dell’atto illegittimo a lui favorevole non consente di configurare in capo a lui una posizione di affidamento legittimo, con la conseguenza per cui l’onere motivazionale gravante sull’amministrazione potrà dirsi soddisfatto attraverso il documentato richiamo alla non veritiera prospettazione di parte.
L'autorizzazione sismica..
Peraltro non sarebbe in ipotesi neanche invocabile l’art. 36 del d.P.R. n.380 cit., dal momento che l’applicazione dell’istituto dell’accertamento di conformità non può che essere armonizzata con i successivi artt. 96, 98, 99 e 100, che delineano le uniche modalità attraverso le quali la legge rende possibile pervenire all’effetto utile di conservare un manufatto realizzato ab origine in carenza di autorizzazione sismica.
Mancando una puntuale disciplina positiva dell’autorizzazione sismica in sanatoria, va evitato il rischio di introdurre in una materia così delicata per l’incolumità delle persone – peraltro neppure pienamente disponibile da parte del legislatore regionale – una sorta di sanatoria giurisprudenziale fondata sull’accertamento postumo della conformità dell’opera comunque edificata alle norme tecniche per la costruzione in zone sismiche al momento della richiesta. Una simile sanatoria evocherebbe l’omologo controverso istituto riconosciuto privo di valore qualificante in molte pronunce del giudice amministrativo (Cons. Stato, VI, 18.1.2019, n.470; ed espressamente escluso dall’art. 36 del d.P.R. n. 380 cit.
Conclusione:
In definitiva, può ritenersi che nel sistema introdotto dagli artt. 94 ss. del d.P.R. n.380, si ribadisce come applicabile ratione temporis, non sia stato previsto il rilascio dell’autorizzazione sismica in sanatoria su istanza del privato per opere edili già eseguite ed assoggettate a controllo preventivo, a nulla rilevando che il fatto sia accertato dagli uffici amministrativi o dagli organi di polizia giudiziaria, ovvero che sia portato a conoscenza dell’ufficio tecnico regionale per effetto di una auto-denuncia di chi ne sia stato l’autore.