Revisione Pianta Organica Farmacie quali errori evitare e quali principi seguire

prendendo spunto dalla recente sentenza 469/2026 del Tar Firenze è possibile tracciare un quadro dei principi ispiratori complessivamente intesi in tema di revisione della pianta organica farmacie.

Ed infatti come riconosciuto dalla giurisprudenza “in seguito all'entrata in vigore D.L. n. 1 del 2012 lo strumento pianificatorio delle farmacie (in passato denominato pianta organica) non è più configurato come atto complesso che si perfezioni con il provvedimento di un ente sovracomunale (la Regione ovvero la Provincia, o altro, a seconda delle legislazioni regionali), bensì come un atto di esclusiva competenza del Comune e per esso della giunta, e ciò sia nella prima applicazione del predetto decreto che nelle successive revisioni periodiche” (T.A.R. Campania Salerno, Sez. III, 26/04/2024, n. 918).

È stato altresì affermato che “la nuova disciplina relativa alla pianta organica delle farmacie apprezza l'equa distribuzione delle farmacie sul territorio con riferimento non al bacino di utenza, ma alla più ampia copertura possibile del territorio comunale; conseguentemente, il bacino di utenza di una sede può essere anche di dimensioni più ridotte rispetto alle altre, atteso che la finalità della nuova disciplina è quella di assicurare una più capillare presenza ed equa distribuzione di farmacie sul territorio, nonché di garantire l'accessibilità del servizio anche ai cittadini residenti in aree scarsamente abitate” (T.A.R. Sicilia Palermo, Sez. V, 11/09/2023, n. 2718)

In sintesi, secondo la normativa vigente, l’apertura di una nuova Farmacia lo spostamento della sede o la modifica della perimetrazione territoriale richiedono: (i) il rispetto del parametro demografico; (ii) il rispetto della distanza minima tra esercizi; (iii) la valutazione degli elementi di accessibilità, sicurezza, distribuzione uniforme e bisogni del territorio; (iv) l’acquisizione (non vincolante) dei pareri di USL e Ordine dei Farmacisti.

I principi ispiratori della riorganizzazione della Pianta Organica

I principi ispiratori della riorganizzazione della Pianta Organica

Quindi, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale “nell’organizzazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico, il Comune gode di ampia discrezionalità in quanto la scelta conclusiva si basa sul bilanciamento di interessi diversi attinenti alla popolazione, attuale e potenzialmente insediabile, alle vie e ai mezzi di comunicazione, alle particolari esigenze della popolazione, per cui la scelta conclusiva è sindacabile solo sotto il profilo della manifesta illogicità ovvero della inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto presupposto della decisione, non potendo il Giudice Amministrativo sostituire la propria valutazione di opportunità a quella resa dall’Amministrazione comunale. Alla realizzazione dell’equa distribuzione concorrono, infatti, plurimi fattori, quali in primo luogo l’individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio, le correlate valutazioni di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie, le quali sono frutto di valutazioni ampiamente discrezionali, come tali inerenti l’area del merito amministrativo” (Cons. Stato, Sez. III, 31 marzo 2023, n. 3329; conforme Cons Stato, sez. III, 7 maggio 2025, n. 3872).

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La natura pianificatoria e programmatoria del provvedimento di cui si controverte induce ad una prima conclusione in ordine all’onere motivazionale connesso all’adozione dei relativi provvedimenti. “In sede di revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche non incombe sull'Amministrazione l'obbligo di motivare sulle osservazioni presentate spontaneamente dai privati nel corso del procedimento, in quanto trattasi di procedimento diretto alla emanazione di un atto generale di pianificazione, e come tale sottratto alla disciplina degli art. 7 ss. L. n. 241/1990 in virtù di quanto espressamente previsto dall'art. 13 della L. n. 241/1990, che esclude l'applicazione delle norme sul procedimento amministrativo in caso di attività amministrative dirette all'emanazione di atti di pianificazione, tra i quali rientrano anche i piani delle farmacie” (T.A.R. Lombardia Brescia, Sez. I, 24/04/2023, n. 373).

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Sempre secondo la giurisprudenza, l’Amministrazione nell’operare una scelta equilibrata e ragionevole, deve tenere in considerazione anche l’interesse commerciale dei farmacisti che persegue una finalità di stimolo alla concorrenza, fermo restando che l’interesse patrimoniale del privato è destinato a recedere ove si dimostri che è incompatibile con il prevalente perseguimento dell’interesse pubblico (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 8 giugno 2021, n. 4374).

Possiamo quindi concludere che:

In ogni caso i criteri ispiratori della scelta operata dall’Amministrazione nella localizzazione delle farmacie e nella redazione della pianta organica vanno ricercati negli atti del procedimento complessivamente inteso in base ai quali è possibile verificare se detti criteri siano legittimi, congrui e ragionevoli e se il provvedimento sia coerente con essi (cfr. Cons. Stato sez. III, 7 agosto 2019, n. 5617).

Per il professionista impegnato nel contenzioso farmaceutico, emerge chiaramente che l'impugnazione di una delibera di revisione della pianta organica non può limitarsi alla contestazione della convenienza economica. La strategia difensiva deve puntare a scardinare la coerenza logica del procedimento o a dimostrare l'inesatta acquisizione dei fatti (dati demografici non attuali o barriere geografiche ignorate).

La natura ordinatoria dei termini di revisione della pianta organica

Secondo la recente giurisprudenza del Tar Milano i termini previsti ope legis per la revisione della pianta organica sono ordinatori e non perentori.

Precisa il Tar Lombardo 1201/2026

“non è condivisibile la tesi della natura perentoria del termine previsto dall’art. 2, comma 2, della l. n. 475/1968 per la revisione della pianta organica.”

In linea di principio, in assenza di un’espressa indicazione normativa di segno diverso, deve ritenersi che la previsione di un termine per provvedere sia ricostruibile normalmente in chiave ordinatoria, ciò in coerenza con la tendenziale inesauribilità del potere posto dalla legge in capo all’Amministrazione.

In linea con queste considerazioni, può quindi riconoscersi natura perentoria ai termini il cui decorso provochi per scelta legislativa la decadenza dall’esercizio del potere (ex multis, cfr. Cons. Stato, sez. I, 29 agosto 2024, n. 1165). Deve, tuttavia, trattasi – ai fini della ragionevolezza della scelta - di un termine correlato ad un preciso interesse rilevante per l’ordinamento: è il caso, a tiolo esemplificativo, dei procedimenti di natura sanzionatoria, nei quali vengono in gioco esigenze di effettività della tutela del privato.

Nel caso in esame, dal tenore letterale dell’art. 2, comma 2, della l. n. 475/1968 (“Il numero di farmacie spettanti a ciascun comune è sottoposto a revisione entro il mese di dicembre di ogni anno pari, in base alle rilevazioni della popolazione residente nel comune, pubblicate dall’Istituto nazionale di statistica”) può evincersi che: (i) sono assenti espresse qualificazioni del termine, nessuna conseguenza decadenziale viene prevista dalla legge in caso di un suo inutile decorso, né in via diretta, né in via indiretta; (ii) il termine è chiaramente volto a sollecitare l’esercizio di un potere di pianificazione.

Ne consegue che il termine in esame è meramente ordinatorio, sicché la sua violazione non incide sulla validità dell’atto tardivamente adottato.

Sul punto vale ribadire che, per consolidata giurisprudenza, “l’art. 2-bis della legge sul procedimento […] correla all’inosservanza del termine [...] conseguenze significative sul piano della responsabilità dell’Amministrazione, ma non include, tra le conseguenze giuridiche del ritardo, profili afferenti la stessa legittimità dell’atto tardivamente adottato. Il ritardo, in definitiva, non è quindi un vizio in sé dell’atto ma è un presupposto che può determinare, in concorso con altre condizioni, una possibile forma di responsabilità risarcitoria dell’Amministrazione” (Cons. Stato, sez. I, 18 settembre 2024, n. 1224).

Pertanto, seppure l’atto pianificatorio è intervenuto tardivamente (in data 27 febbraio), rispetto al termine (del 31 dicembre antecedente) previsto dalla disposizione sopra ricordata, tale circostanza non incide sulla sua validità.

Gli spunti offerti delineano un modello di rimodulazione della pianta organica delle farmacie sempre più standardizzato.

Studio Legale Angelini Lucarelli

Assistenza a Farmacie e Farmacisti

Avv. Aldo Lucarelli