Accreditamento sanitario e tetti di spesa: valida la clausola di salvaguardia, ma non per atti sopravvenuti

La clausola di salvaguardia negli accordi con le strutture sanitarie accreditate: i principi di diritto dell’Adunanza Plenaria 6 del 30.07.2026

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato è stata chiamata a risolvere il contrasto giurisprudenziale concernente la validità della cosiddetta clausola di salvaguardia inserita negli accordi annuali stipulati tra le aziende sanitarie e le strutture private accreditate ai sensi dell’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992.

La clausola prevede l’accettazione del contenuto degli atti di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe, nonché la rinuncia alle azioni già proposte o proponibili avverso tali atti.

Il contrasto giurisprudenziale

La sentenza ricostruisce i due orientamenti.

Secondo il consolidato orientamento del Consiglio di Stato, la clausola è valida perché chi sceglie di operare nell’ambito del Servizio sanitario nazionale accetta i limiti finanziari imposti dalla programmazione della spesa;

il soggetto privato conserva quindi la possibilità di operare sul libero mercato cosicché la clausola garantisce certezza nella programmazione sanitaria; essa non eliminerebbe la tutela giurisdizionale, ma richiamerebbe contrattualmente provvedimenti che determinano il contenuto dell’accordo.

In base ad un primo e maggioritario orientamento del Consiglio, la clausola in esame deve ritenersi valida (ex multis Cons. St., sez. III, nn. 4715 e 3917 del 2023; 6279 del 2021;) per le seguenti argomentazioni:

a) chi intende svolgere la propria attività imprenditoriale nell'ambito della sanità pubblica deve accettare le restrizioni finanziarie che consentono al Servizio sanitario nazionale di garantire i livelli essenziali relativi al diritto alla salute;

b) l’imprenditore, qualora ritenga insufficiente il budget assegnatogli dalla Regione, può scegliere di svolgere la propria attività in regime di libera concorrenza, accettando il rischio d’impresa connesso alle normali dinamiche competitive del mercato;

c) in difetto dell’accettazione della ‘clausola di salvaguardia’, vi sarebbero incertezze sui tetti di spesa e non sarebbe possibile programmare efficacemente la spesa sanitaria;

d) la ‘clausola di salvaguardia’ non commina sanzioni per chi non sottoscrive l’accordo e non preclude la tutela giurisdizionale, trattandosi di una dichiarazione con cui si richiamano in sede contrattuale i provvedimenti che fissano tetti di spesa e tariffe, determinanti il contenuto del contratto (così in particolare Cons. Stato, n. 8408 del 2022).

A tale maggioritario orientamento si è contrapposto quello del Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana (cfr. C.g.a., 1° agosto 2025, n. 650; ord. caut. 22 dicembre 2025, n. 390; ord. caut. 22 dicembre 2025, n. 392; ord. caut. 19 febbraio 2026, n. 39; ord. caut. 19 febbraio 2026, n. 41)

che ha ravvisato l’invalidità della clausola in questione per contrasto con l’art. 1462, comma 1, del codice civile, secondo cui “La clausola con cui si stabilisce che una delle parti non può opporre eccezioni al fine di evitare o ritardare la prestazione dovuta non ha effetto per le eccezioni di nullità, di annullabilità e di rescissione del contratto”, poiché:

a) il profilo economico del rapporto di convenzionamento è determinato con gli atti amministrativi richiamati dal contratto e che divengono parte integrante dell’oggetto;

b) l’annullamento giurisdizionale con efficacia ex tunc della clausola in questione comporterebbe la nullità del contratto di convenzionamento, quanto al contenuto del rapporto, nullità che, a sua volta, comporterebbe l’integrale nullità del contratto ai sensi dell’art. 1419 del codice civile, attenendo ad un elemento essenziale per la formazione del consenso;

c) sarebbero ravvisabili l’indeterminatezza dell’oggetto ex art. 1346 c.c. e la contrarietà ex art. 1419 c.c. alle norme imperative di cui agli artt. 24 e 113 della Costituzione, in quanto la ‘clausola di salvaguardia’, da un lato, implicherebbe la rinuncia a un diritto futuro ed eventuale il cui oggetto non risulterebbe determinato o determinabile nel suo contenuto e nella sua estensione e, dall’altro, imporrebbe un’esclusione o comunque una limitazione della tutela giurisdizionale avverso i provvedimenti dell’Amministrazione;

d) sarebbero ravvisabili profili di eccesso di potere, non potendosi ritenere che le esigenze di rispetto della sostenibilità economica della spesa sanitaria siano perseguite dall’Amministrazione tramite la ‘clausola di salvaguardia’, in quanto un accordo non può impegnare un imprenditore a non chiedere la tutela giurisdizionale, indefettibilmente prevista dalla Costituzione.

Ritiene l’Adunanza plenaria che vada ribadito l’orientamento maggioritario, dovendosi affermare la validità della clausola in questione, per le seguenti ragioni.

a) Centralità della programmazione sanitaria

La sentenza precisa che, pur qualificato legislativamente come contratto, l’accordo previsto dall’art. 8-quinquies presenta natura essenzialmente pubblicistica.

Il suo contenuto economico è eterointegrato dai provvedimenti amministrativi regionali che fissano tetti di spesa e tariffe.

L’accordo costituisce espressione del potere autoritativo esercitato in forma consensuale secondo il paradigma dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990.

Con la consegue Inapplicabilità dell’art. 1462 c.c. poiché negli accordi amministrativi i principi civilistici trovano applicazione solo se compatibili con il perseguimento dell’interesse pubblico;

la funzione dell’accordo consisterebbe quindi nell’attuazione della programmazione finanziaria sanitaria, sicché non può essere compromessa mediante successive contestazioni degli atti che ne costituiscono il presupposto.

La Plenaria ritiene quindi che la sottoscrizione dell’accordo integri una manifestazione consapevole di adesione agli atti amministrativi richiamati.

L’imprenditore, una volta accettato il contenuto dell’accordo, non può successivamente contestare gli atti che ne costituiscono il presupposto.

L’accreditamento, connesso alla stipula dell’accordo previsto dal sopra riportato art. 8-quinquies, è riconducibile alla figura della concessione, posto che esso rappresenta lo strumento attraverso il quale vengono svolte da un privato direttamente nei confronti dei cittadini attività di interesse pubblico

(Cons. Stato, n. 9908 e n. 8827 del 2025; Cass. civ., sez. un., n. 24074 del 2025; cfr. anche Corte Cost. n. 195 del 2021 e n. 36 del 2021).

La Plenaria chiarisce che la clausola non ha efficacia illimitata, riguarda esclusivamente gli atti già adottati, noti o conoscibili al momento della sottoscrizione;

In conclusione, é espresso il seguente principio:

“La clausola di salvaguardia inserita in un accordo annuale stipulato ai sensi dell’art. 8-quinquies del decreto legislativo n. 502 del 1992 tra una struttura sanitaria privata accreditata e una Azienda Sanitaria Locale è valida e produce l’effetto preclusivo dell’impugnazione degli atti regionali e aziendali di determinazione e di riparto dei ‘tetti di spesa’ e delle tariffe che siano noti o conoscibili al momento della sua sottoscrizione e non riguarda gli atti sopravvenuti riferibili alla medesima annualità, né i giudizi pendenti che abbiano per oggetto gli atti emanati dopo la sottoscrizione di un accordo relativo ad una annualità precedente”

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La sentenza traccia dunque una linea netta: la sottoscrizione stabilizza ciò che la struttura conosce e accetta;

non può invece trasformarsi in una rinuncia preventiva alla tutela giurisdizionale rispetto a ciò che ancora non esiste o non è conoscibile.

Avv Aldo Lucarelli

Diritto Sanitario