L'impugnazione del piano regolatore e le sue varianti, quando e come

Spesso viene richiesto quale sia il momento in cui il privato cittadino è chiamato a poter impugnare il piano regolatore comunale, una sua variante o una atto programmatorio, ritenuto lesivo, se nel momento iniziale relativo alla "adozione" da parte del Comune o dell'Ente della procedura da intraprendere o nella fase finale, quindi quella dell'approvazione?

Adozione o approvazione del piano regolatore?

Il punto è dirimente in quanto con l'attesa di rischia di perdere il diritto a far valere aspetti immediatamente lesivi dei propri interessi, con una impugnativa immediata invece si rischia di procedere avverso atti che non hanno un contenuto definitivo o che non siano lesivi.

A tali interrogativi risponde il Consiglio di Stato con una ricostruzione del 2025 che fa proprie le coordinate ermeneutiche degli ultimi anni.

Ritiene il Consiglio di Stato 2729/2025 di dover partire dalla decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 9 marzo 1983 n. 1, nella quale sono state fissate le seguenti coordinate ermeneutiche in tema di adozione e approvazione del piano regolatore in relazione agli effetti lesivi:

a) l’approvazione del piano regolatore dà vita ad un atto formalmente e sostanzialmente diverso da quello di adozione del piano (diverso per l’efficacia giuridica, per l’autorità emanante, per l’esercizio di un’autonomia e piena discrezionalità): ciò comporta che contro di esso deve ammettersi piena tutela mediante una facoltà d’impugnazione altrettanto piena, senza altro limite che quello dell’eventuale giudicato formatosi sulla precedente delibera di adozione;

b) è impugnabile la delibera comunale di adozione di un piano regolatore, in relazione ai vincoli concreti che da esso immediatamente derivano per le proprietà dei singoli; la mancata impugnazione rende inoppugnabile la successiva e consequenziale applicazione di misure di salvaguardia, ma non preclude l’impugnazione del piano regolatore una volta intervenuta l’approvazione regionale;

la delibera comunale di adozione del piano regolatore generale è, contemporaneamente, atto dotato di efficacia esterna lesiva propria e atto interno di un procedimento ancora in corso, il quale si definisce solo attraverso il provvedimento regionale di approvazione: pertanto essa è immediatamente impugnabile solo in relazione al primo aspetto, mentre deve escludersi che una mancata o comunque non utile impugnazione della parte immediatamente lesiva dal piano adottato sia idonea a limitare le possibilità di tutela in ordine agli effetti lesivi conseguenti al successivo provvedimento di approvazione;

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il provvedimento di adozione del piano regolatore generale, nella misura in cui è suscettibile di applicazione (mediante le misure di salvaguardia o negli altri modi consentiti dalla legge) è immediatamente lesivo e dunque suscettibile di diretta e autonoma impugnazione nello stesso modo e alle stesse condizioni in cui ciò è tradizionalmente ammesso per il provvedimento di approvazione: sono dunque direttamente impugnabili, del piano adottato, tutte le prescrizioni che tali sarebbero ritenute nel piano approvato, secondo i principi comunemente accettati; mentre saranno impugnabili solo congiuntamente agli atti applicativi quelle altre prescrizioni che, anche se appartenenti ad un piano approvato, non sarebbero ritenute direttamente impugnabili.

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Nella successiva evoluzione giurisprudenziale è stato ripetutamente evidenziato (anche da parte di questa Sezione) che l’atto di adozione del piano regolatore può essere autonomamente impugnato, ove immediatamente lesivo della posizione giudica soggettiva del ricorrente, e che l’omessa impugnazione della deliberazione approvativa della variante di un piano regolatore generale non determina l’improcedibilità del ricorso proposto contro la delibera comunale di adozione, in quanto l’eventuale annullamento di quest’ultima esplica effetti automaticamente caducanti, e non meramente vizianti, sul successivo provvedimento di approvazione, per la parte in cui la delibera di approvazione abbia confermato le previsioni già contenute nel piano adottato e oggetto di impugnativa (Consiglio di Stato, sez. IV, 24 aprile 2023 n. 4130; sez. II, 20 gennaio 2020 n. 456; sez. IV, 14 luglio 2014 n. 3654; 15 febbraio 2013 n. 921).

Per pacifica giurisprudenza amministrativa, nel sistema della legislazione urbanistica statale e in quello regionale, i soli atti del procedimento di formazione del p.r.g. dotati di rilevanza esterna, e come tali autonomamente impugnabili, sono la deliberazione comunale di adozione e il provvedimento regionale di approvazione e non, invece,

l’atto, con cui il Comune controdeduce alle osservazioni, proponendone alternativamente il rigetto o l’accoglimento, totale o parziale, trattandosi di atto privo di contenuto provvedimentale, che assolve ad una mera funzione endoprocedimentale, ad un tempo consultiva e propositiva nei confronti della Regione, cui compete la pronunzia definitiva sulle osservazioni in sede di approvazione del piano e ciò anche quando nuove determinazioni siano state assunte in tale fase, quale risultato dell'esame delle osservazioni presentate, essendo le stesse idonee ad acquisire contenuto precettivo solo all'esito della loro assunzione nel piano definitivamente approvato dalla Regione (Consiglio di Stato, sez. IV, 8 agosto 2008 , n. 3925);

 in altri termini, la delibera comunale di esame delle controdeduzioni del privato alla delibera di adozione di variante di piano regolatore non è autonomamente impugnabile, trattandosi di atto endoprocedimentale (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 21 agosto 2009 n. 5002 e CdS 2729/2025)

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