Riportiamo la recente sentenza del Tar Lazio n. 6704/2023 con cui il Tribunale Amministrativo ha colto l'occasione per precisare le Competenze del Comune, quelle della Giunta Capitolina, la potestà organizzativa ed il numero delle sedi nella capitale, non senza aggiungere spunti di giurisprudenza in tema di "conflitto di interessi" comunali e pianificazione territoriale..
Farmacie, Il Comune quale gestore del servizio e soggetto alla individuazione delle zone è soggetto in conflitto di interessi? No.
La questione dell’immedesimazione tra soggetto incaricato della pianificazione (e della conseguente scelta localizzativa) e soggetto gestore dei servizi farmaceutici localizzati è stata già esaminata dalla giurisprudenza che ha escluso il conflitto di interesse fra le due attività di rilievo pubblico rappresentate dalla pianificazione delle zone destinata ad accogliere le sedi farmaceutiche e dalla gestione in via diretta delle farmacie avente rilievo economico (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 28 febbraio 2018, n. 1254).
In particolare, si è affermato, che “Il potere di pianificazione è un potere amministrativo affidato ad soggetto pubblico per la cura di un interesse urbanistico, o di altri interessi pubblici rilevanti, il cui esercizio è presidiato da garanzie procedimentali e controlli finalizzati ad assicurare un trasparente e equo contemperamento degli interessi privati che di volta in volta vengono in rilievo. I suoi esiti … sono sottoposti a sindacato giurisdizionale ove un soggetto se ne ritenga leso. È pur possibile, e anzi è normale, che alcune delle utilità disponibili a seguito dell'attività pianificatoria, siano considerate idonee ad essere sfruttate direttamente dal soggetto pubblico in quanto funzionali alla realizzazione o somministrazione di opere o servizi di pubblica utilità, ma anche quando ciò avvenga, la realizzazione dell'opera o l'assunzione del servizio nient'altro sono che la prosecuzione e la piena realizzazione della mission istituzionale dell'ente a beneficio della collettività di riferimento”.
Quale è l'iter di revisione della pianta organica in una metropoli come Roma capitale?
"Con la legge n. 475/1968 il legislatore ha dettato le disposizioni sul “servizio farmaceutico” (“Norme concernenti il servizio farmaceutico”).
L’art. 1 della legge n. 475/1968 prevede che “Il numero delle autorizzazioni è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 3.300 abitanti” e stabilisce che “Ogni nuovo esercizio di farmacia deve essere situato ad una distanza dagli altri non inferiore a 200 metri e comunque in modo da soddisfare le esigenze degli abitanti della zona. La distanza è misurata per la via pedonale più breve tra soglia e soglia delle farmacie”.
L’art. 2 della legge n. 475/1968 disciplina il procedimento di definizione delle zone “nelle quali collocare” le farmacie attribuendo al Comune la relativa competenza funzionale. In particolare, si prevede che “1. Ogni comune deve avere un numero di farmacie in rapporto a quanto disposto dall'articolo 1 [una farmacia ogni 3.300 abitanti]. Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l'azienda sanitaria e l'Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un'equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell'esigenza di garantire l'accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate.
Il numero di farmacie spettanti a ciascun comune è sottoposto a revisione entro il mese di dicembre di ogni anno pari, in base alle rilevazioni della popolazione residente nel comune, pubblicate dall'Istituto nazionale di statistica”.
Va evidenziato come ai sensi dell’art. 2, comma 1, cit., la ratio dell’istituzione delle zone di pertinenza delle sedi farmaceutiche è di assicurare “un'equa distribuzione sul territorio” e di garantire “l'accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate” e non già di garantire rendita di posizione degli operatori economici già titolari di una sede farmaceutica (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 5 maggio 2022, n. 3410). Al contrario, le posizioni degli operatori economici sono recessive dinnanzi al perseguimento degli interessi pubblici sopra indicati, sempre che tali interesse vengano correttamente perseguiti."
La revisione territoriale Farmacie di Roma Capitale
In applicazione delle disposizioni normativa su richiamate, e in particolare dell’art. 2 della legge n. 475/1968, l’amministrazione comunale ha avviato il procedimento di revisione ordinaria della pianta organica delle sedi farmaceutiche per l’anno 2018.
Sulla base dell’ultima rilevazione ISTAT, ha riscontrato che la popolazione residente nel Comune alla data del 31 dicembre 2018 è pari a 2.860.009 abitanti per cui il numero delle farmacie spettanti al Comune di Roma risulta pari a 868. Quindi ha individuato ulteriori 31 zone di pertinente afferenti alle sedi farmaceutiche, che si aggiungono alle 837 sedi già istituite.
Le competenze in tema di Farmacie della Giunta di Roma Capitale:
In attesa della conclusione di una procedura concorsuale straordinaria indetta dalla Regione Lazio nell’anno 2012 ai sensi del d.l. n. 1/2012 per l’assegnazione di alcune sedi farmaceutiche, la Giunta ha ritenuto possibile identificare in concreto n. 22 (delle 31) zone di pertinenza per l’istituzione di altrettante nuove sedi farmaceutiche, ripartite tra i 10 dei 15 Municipi di Roma Capitale, riservandosi di deliberare sulle restanti 9 zone di pertinenza nell’ambito della prossima revisione delle zone una volta conclusa la procedura ad evidenza pubblica avviata dalla Regione.
Farmacie, nuove Zone e Zone adiacenti, pianificazione e programmazione senza vincolo di motivazione.
L’amministrazione, al fine di garantire l’accessibilità dei cittadini al servizio distributivo e l’equa distribuzione del servizio sul territorio capitolino, ha individuato.. due nuove zone di pertinenza in cui sono previste due distinte sedi farmaceutiche. Tra queste due sedi vi è la nuova sede il cui perimetro è costituito, “senza incidere su altre sedi limitrofe”...
A conclusione dell’istruttoria compiuta, la Giunta Capitolina ha quindi adottato la deliberazione del 2020 contenente la revisione ordinaria della pianta organica delle sedi farmaceutiche per l’anno 2018 con contestuale ridefinizione di alcune zone delle sedi farmaceutiche. La deliberazione della Giunta Capitolina del 2 ottobre 2020 è stata adottata ai sensi dell’art. 2, comma 2, della legge n. 475/1968.
In virtù del potere previsto e conferito dall’art. 2, comma 2, della legge n. 475/1968, l’atto amministrativo della Giunta comunale di identificazione delle zone nelle quali collocare le nuove farmacie ha natura di atto di pianificazione (laddove individue le 22 zone) e di atto di programmazione (laddove rimanda l’individuazione delle 9 zone) delle sedi farmaceutiche.
La scelta relativa all’individuazione delle sedi farmaceutiche sul territorio comunale è frutto di ampia discrezionalità ed è sindacabile in caso di irrazionalità, illogicità o difetto di istruttoria.
Trattandosi di atto di pianificazione e di programmazione, la scelta amministrativa non è soggetta all’obbligo di motivazione ai sensi dell’art. 13, comma 1, legge n. 241/1990. In questi casi, l'onere di motivazione gravante sull'amministrazione può dirsi adempiuto o soddisfatto “con l'indicazione dei profili generali e dei criteri” che sorreggono le scelte amministrative “senza necessità di una motivazione puntuale” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 10 luglio 2017, n. 3365).
Profili Generali e Criteri di Roma Capitale per le nuove Farmacie
"Nel caso di specie, i “profili generali” e i “criteri” che sorreggono la scelta compiuta dall’amministrazione in merito alla previsione delle nuove sedi farmaceutiche, tra cui la sede YY, sono desumibili dalla motivazione della deliberazione dove sono indicati: i) la consistenza demografica e territoriale, accertata attraverso l’istruttoria, eseguita di concerto con l’Ufficio Statistica e Toponomastica di Roma Capitale oltre che con l’intervento del Dipartimento Trasformazione Digitale; ii) la perimetrazione dei bacini di utenza delle nuove sedi farmaceutiche definita mediante verifiche di carattere toponomastico, ambientale e di viabilità; iii) l’accessibilità dei cittadini al servizio distributivo dei farmaci; iv) la sostenibilità, sia economica sia urbanistica, per l’inserimento delle nuove sedi farmaceutiche e la popolazione per sezione di censimento inerente la zona urbanistica; v) dell’effettiva disponibilità di locali commerciali idonei all’esercizio farmaceutico."
Studio Legale Angelini Lucarelli