Quando i provvedimenti Anac non sono impugnabili poiché non lesivi

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Gli atti con i quali l’ANAC conclude i procedimenti di vigilanza in materia di contratti pubblici nei confronti delle stazioni appaltanti non sono lesivi e, quindi, autonomamente impugnabili, laddove non vincolino queste ultime ad adottare specifici provvedimenti per rimuovere le irregolarità riscontrate e non abbiano, quindi, alcuna efficacia diretta, in termini conformativi, sul loro operato, limitandosi a rimettere alla loro discrezionalità la valutazione delle iniziative da assumere ovvero a formulare un invito alla cui inosservanza non è collegata alcuna sanzione.

 (Tar Roma 10985/2026 é conformi Cons. Stato, sez. V, 10 marzo 2026, n. 1912; Cons. Stato, sez. III, 3 luglio 2019, n. 4561)

Secondo la giurisprudenza richiamata ed in particolare la ricostruzione del Tar Roma 10985/26 il provvedimento Anac va scrutinato nel contenuto al fine di valutare se le indicazioni siano prescrittive e vincolanti e pertanto “lesive” tali da giustificare un “interesse a ricorrervi contro” diversamente non é ammissibile il procedimento Tar, vediamo il perché.

Ai sensi dell’art. 213, co. 3, lett. a), del codice, l’Autorità “vigila sui contrattipubblici, anche di interesse regionale, di lavori, servizi e forniture nei settori ordinari e nei settori speciali e sui contratti secretati o che esigono particolari misure di sicurezza.. “

L’inderogabilità del controllo di un’Autorità amministrativa indipendente sull’affidamento e sull’esecuzione dei contratti pubblici disposti anche da parte dei commissari straordinari del Governo – oltre che nella lettera della citata disposizione, che menziona esplicitamente i “contratti esclusi”, così offrendo un chiaro argomento testuale a sostegno di una vis espansiva delle competenze dell’A.n.a.c. a tutto il mercato dei contratti pubblici.

Il potere di vigilanza dell’A.n.a.c. si estrinseca in atti che possono assumere forme e contenuti diversi, incidere in misura variabile sugli spazi decisionali del soggetto vigilato e, quindi, ledere in modo più o meno pregiudizievole i suoi interessi.

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In un’ipotesi di impugnazione da parte di un ente territoriale di una delibera adottata dall’A.n.a.c., seppur nell’ambito del diverso procedimento di vigilanza di cui all’art. 37 del d.l. 24 giugno 2014, n. 90, il Consiglio di Stato (Cons. Stato, V, 22 dicembre 2022, n. 11200) ha avuto modo di chiarire che:

- «l’impugnabilità di una delibera non vincolante dell’ANAC non è da escludersi in senso assoluto, atteso che tale provvedimento potrebbe assumere connotazione lesiva tutte le volte in cui, riferendosi alla fattispecie concreta, di fatto incide sulla sfera giuridica dei destinatari, essendo idonea ad arrecare un vulnus diretto ed immediato»;

- «I recenti approdi giurisprudenziali conducono a ritenere che, a prescindere dall’inquadramento dogmatico (linee guida, parere, raccomandazione, aventi o meno natura vincolante), se le indicazioni dell’Autorità, nell’ambito del potere di vigilanza

positivo e controllo, assumono il ruolo di canoni oggettivi a cui conformarsi, determinando un effetto immediatamente lesivo nella sfera giuridica del destinatario, sono impugnabili»;

- «In sostanza, quando le deliberazioni dell’ANAC contengono vincoli conformativi puntuali alla successiva attività dei soggetti vigilati, in capo ai quali non residuano facoltà di modulazione quanto al contenuto e all’estensione, rappresentano provvedimenti lesivi nei confronti dei quali va garantita la tutela del diritto di difesa

del destinatario (art. 24 Cost.)».

In altra occasione, nella quale si è trovato a scrutinare un atto di vigilanza adottato dall’Autorità ai sensi dell’art. 6 del d.lgs. 12 aprile 1006, n. 163, il medesimo giudice

Si d’appello (Cons. Stato, III, 3 luglio 2019, n. 4561), nel chiedersi se ed entro quali limiti la stazione appaltante è tenuta ad avviare un procedimento in autotutela per rimuovere i vizi e le irregolarità rilevate dall’Autorità, ha approfondito la questione, osservando che:

- i poteri in parola «si dispiegano nel solco di un’ampia funzione di garanzia a presidio

dei principi di legalità, trasparenza, economicità, efficienza nel campo dei contratti

pubblici e […] si risolvono nel fornire il proprio qualificato apporto a diversi livelli

e, dunque, non solo al Parlamento e al Governo ma anche agli organi di controllo

amministrativo, ove accerti irregolarità che possano interessare gli organi preposti

al controllo, nonché alle Autorità Giudiziarie (penale e contabile), per i profili di

rispettiva competenza […]. Tanto anche in possibile funzione correttiva di

interpretazioni non conformi e che, però, pur potendo trarre alimento da accertamenti

sulla regolarità di specifici comportamenti posti in essere dai soggetti operanti, si

risolvono – per i soggetti sottoposti ad indagine – in una sorta di richiamo, in chiave

ermeneutica, su quella che viene ritenuta la corretta interpretazione delle norme di

legge che disciplinano il settore, informando di ciò i destinatari dell’atto.

Di contro, dovendo escludersi un rapporto organizzatorio di tipo gerarchico, non può ritenersi predicabile, in mancanza di disposizioni di segno contrario, un potere di supremazia

che valga a condizionare, con effetti vincolanti, rispetto ad un’attività amministrativa già svolta una pervasiva ingerenza nell’esercizio dei poteri di amministrazione attiva che restano prerogativa esclusiva della singola Amministrazione e che, pertanto, vanno esercitati nell’esercizio dell’ordinaria discrezionalità»;

- il successivo codice dei contratti pubblici ha previsto «strumenti più pervasivi» per

conformare l’operato delle stazioni appaltanti, come quello delle raccomandazioni

vincolanti, idonee – queste sì – a restringere significativamente i margini di

discrezionalità del soggetto vigilato ai fini del successivo adeguamento dell’azione

amministrativa alle prescrizioni dell’Autorità;

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- risulta dirimente stabilire fino a che punto si sia spinta l’Autorità nella formulazione della raccomandazione, verificando se la stessa si sia avvalsa della facoltà di fornirealla stazione appaltante le

«indicazioni ritenute necessarie per adeguare i propri comportamenti, correlandosi ad essa l’emersione dell’obbligo di informare l’Autorità

degli eventuali provvedimenti conseguenti che si intendevano adottare, pena l’avvio del procedimento sanzionatorio ai sensi dell’art. 6, comma 11 del codice» ed escludendone, invece, la vincolatività laddove l’Autorità abbia arrestato «le proprie determinazioni alla sola formulazione dei rilievi senza corredarli di un espresso invito […] alla stazione appaltante a rimuovere le irregolarità riscontrate»;

- conclusivamente, l’atto di vigilanza dell’A.n.a.c. non ha forza provvedimentale nel caso in cui «esaur[isca], dunque, ogni effetto della svolta ispezione nella sola comunicazione delle dette [ir]regolarità, e rimett[a] in tal modo alla discrezionalità della stazione appaltante ogni eventuale iniziativa da assumere in concreto».

L’esposto indirizzo interpretativo è stato di recente ribadito dal giudice d’appello (Cons. Stato, V, 10 marzo 2026, n. 1912), che ha confermato la pronuncia di inammissibilità del T.a.r. roma – saldamente inserito nel solco di tale orientamento (T.a.r. Roma, I, 12 giugno 2025, n. 11514; 3 maggio 2024, n. 8789;

– di ricorsi avverso atti di vigilanza dell’A.n.a.c. della specie, rammentando la necessità di una ricognizione del contenuto delle indicazioni dell’Autorità al fine di verificare se residui o meno uno spazio di autonomia decisionale della stazione appaltante e, in particolare, se ulteriori atti di amministrazione attiva da parte di quest’ultima si configurino come meramente eventuali e, quindi, convalidando la tesi favorevole all’assenza di lesività delle delibere dell’Autorità che lasciano i soggetti vigilati liberi di valutare l’adozione delle misure più opportune «al fine di promuovere una soluzione non etero-imposta…».

Pertanto conclude il Tar ove “La delibera impugnata non sortisce, in definitiva, alcun effetto lesivo per il ricorrente, nei termini sopra delineati…il ricorso è inammissibile per carenza di interesse.

Assistenza per Appalti e Gare Pubbliche

Studio Legale Angelini Lucarelli

Avv Aldo Lucarelli